Sicurezza degli Operatori Sanitari e “legge antiviolenza”

Dal 24/09/2020 entra in vigore la legge antiviolenza n. 113/2020, in materia di sicurezza per gli esercenti le professioni sanitarie

Approvata il 14/08/2020, la cd. “legge antiviolenza” (legge n. 113/2020, rubricata “Disposizioni in materia di sicurezza per gli esercenti le professioni sanitarie e socio-sanitarie nell’esercizio delle loro funzioni“) tenta di dare una risposta al problema della sicurezza degli Operatori Sanitari durante l’esercizio delle loro funzioni, tanto delicate quanto essenziali, specialmente in questo periodo di emergenza epidemiologica.

Spesso afflitti da una cronica mancanza di risorse, carenza di personale sanitario, disfunzioni strutturali e criticità organizzative di vario genere, talvolta finanche esposti in prima linea e mandati a combattere a mani nude contro un nemico invisibile (come purtroppo conferma il triste elenco dei Medici caduti nel corso della pandemia di COVID-19), è chiaro che i Medici italiani abbiano almeno il diritto di lavorare con serenità e in sicurezza, senza correre anche il rischio di essere offesi, molestati, o addirittura aggrediti fisicamente, mettendo a rischio la propria incolumità.
Proprio con l’intento di perseguire queste finalità, è stato emanato il provvedimento normativo di cui stiamo parlando. Pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 09/09/2020, esso è destinato ad entrare in vigore il 24/09/2020.

Soltanto il tempo potrà dirci se la nuova legge antiviolenza avrà saputo svolgere la propria funzione “generalpreventiva”, non solo e tanto in termini di dissuasione dal compimento di atti evidentemente illeciti, ma soprattutto quale strumento formativo e lato sensu pedagogico, in grado di elevare la coscienza civile e morale dei consociati, in linea del resto con la funzione promozionale del diritto. Per il momento, ci limitiamo a dare uno sguardo d’insieme alle relative previsioni, trascrivendo il testo della legge con qualche breve annotazione a corredo.

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§ 1. Art. 1 Legge Antiviolenza – Ambito di applicazione

TESTONOTE
Art. 1 – Ambito di applicazione
1. Ai fini della presente legge si intendono quali professioni sanitarie quelle individuate dagli articoli 4 e da 6 a 9 della legge 11 gennaio 2018, n. 3, e quali professioni socio-sanitarie quelle individuate dall’articolo 5 della medesima legge n. 3 del 2018.
L’art. 1 della nuova legge antiviolenza ne delinea l’area di operatività. Il provvedimento riguarda, infatti, gli esercenti una professione sanitaria o socio-sanitaria. Per l’individuazione di questi concetti vengono richiamate le definizioni contenute nella legge “Lorenzin” (legge 11/01/2018, n. 3: “Delega al Governo in materia di sperimentazione clinica di medicinali nonché disposizioni per il riordino delle professioni sanitarie e per la dirigenza sanitaria del Ministero della salute“).
Art. 1 legge 113/2020 (Sicurezza Operatori Sanitari)

§ 2. Art. 2 Legge Antiviolenza – Osservatorio nazionale sulla sicurezza degli esercenti le professioni sanitarie e socio-sanitarie

TESTONOTE
Art. 2 – Osservatorio nazionale sulla sicurezza degli esercenti le professioni sanitarie e socio-sanitarie
1.
Con decreto del Ministro della salute, di concerto con i Ministri dell’interno e dell’economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, è istituito presso il Ministero della salute, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, l’Osservatorio nazionale sulla sicurezza degli esercenti le professioni sanitarie e socio-sanitarie, di seguito denominato «Osservatorio». Col medesimo decreto si provvede a definire la durata e la composizione dell’Osservatorio costituito, per la sua metà, da rappresentanti donne, prevedendo la presenza di rappresentanti delle organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative a livello nazionale, delle regioni, di un rappresentante dell’Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali (Agenas) per le finalità di cui ai commi 2 e 3, di rappresentanti dei Ministeri dell’interno, della difesa, della giustizia e del lavoro e delle politiche sociali, degli ordini professionali interessati, delle organizzazioni di settore, delle associazioni di pazienti e di un rappresentante dell’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro, nonché le modalité con le quali l’organismo riferisce, di regola annualmente, sugli esiti della propria attività ai Ministeri interessati. La partecipazione all’Osservatorio non dà diritto alla corresponsione di alcuna indennità, rimborso delle spese, gettone di presenza o altri emolumenti comunque denominati. In particolare, all’Osservatorio sono attribuiti i seguenti compiti:
a) monitorare gli episodi di violenza commessi ai danni degli esercenti le professioni sanitarie e socio-sanitarie nell’esercizio delle loro funzioni;
b) monitorare gli eventi sentinella che possano dar luogo a fatti commessi con violenza o minaccia ai danni degli esercenti le professioni sanitarie e socio-sanitarie nell’esercizio delle loro funzioni;
c) promuovere studi e analisi per la formulazione di proposte e misure idonee a ridurre i fattori di rischio negli ambienti più esposti;
d) monitorare l’attuazione delle misure di prevenzione e protezione a garanzia dei livelli di sicurezza sui luoghi di lavoro ai sensi del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, anche promuovendo l’utilizzo di strumenti di videosorveglianza;
e) promuovere la diffusione delle buone prassi in materia di sicurezza degli esercenti le professioni sanitarie e socio-sanitarie, anche nella forma del lavoro in equipe;
f) promuovere lo svolgimento di corsi di formazione per il personale medico e sanitario, finalizzati alla prevenzione e alla gestione delle situazioni di conflitto nonché a migliorare la qualità della comunicazione con gli utenti.
2. L’Osservatorio acquisisce, con il supporto dell’Osservatorio nazionale delle buone pratiche sulla sicurezza nella sanità istituito presso l’Agenas e degli ordini professionali, i dati regionali relativi all’entità e alla frequenza del fenomeno di cui al comma 1, lettera a), anche con riguardo alle situazioni di rischio o di vulnerabilità nell’ambiente di lavoro. Per le tematiche di comune interesse, l’Osservatorio si rapporta con il predetto Osservatorio nazionale delle buone pratiche sulla sicurezza nella sanità.
3. L’Osservatorio nazionale delle buone pratiche sulla sicurezza nella sanità trasmette tramite l’Agenas i dati di cui al comma 2 acquisiti dai Centri per la gestione del rischio sanitario e la sicurezza del paziente, di cui all’articolo 2, comma 4, della legge 8 marzo 2017, n. 24.
4. Il Ministro della salute trasmette annualmente alle Camere, entro il 31 marzo dell’anno successivo a quello di riferimento, una relazione sull’attività svolta dall’Osservatorio.
L’art. 2 della legge antiviolenza anticipa l’istituzione di un “Osservatorio nazionale sulla sicurezza degli esercenti le professioni sanitarie e socio-sanitarie”, da attuare con decreto del Ministero della Salute. Quanto alla relativa composizione, che sarà disciplinata in dettaglio dal menzionato decreto ministeriale, si segnala il necessario rispetto della parità di genere (il 50% dei rappresentanti deve essere di sesso femminile). Il nuovo organismo non avrà alcuna risorsa propria ed i suoi membri dovranno partecipare a titolo gratuito.
Ad esso spetteranno compiti di monitoraggio, studio e promozione in materia di sicurezza degli Operatori Sanitari nello svolgimento dei loro compiti. Dovrà operare in stretta sinergia con l’Osservatorio nazionale delle buone pratiche sulla sicurezza nella sanità, già istituito presso AGENAS ai sensi della legge Gelli Bianco.
Il Ministero della Salute dovrà redigere una relazione annuale sulla sua attività.
Art. 2 legge 113/2020 (Sicurezza Operatori Sanitari)

§ 3. Art. 3 Legge Antiviolenza – Promozione dell’informazione

TESTONOTE
Art. 3 – Promozione dell’informazione
1. Il Ministro della salute promuove iniziative di informazione sull’importanza del rispetto del lavoro del personale esercente una professione sanitaria o socio-sanitaria, utilizzando le risorse disponibili a legislazione vigente per la realizzazione di progetti di comunicazione istituzionale.
L’art. 3 della nuova legge antiviolenza affida al Ministero della Salute la realizzazione di progetti informativi su un tema, tanto scontato quanto evidentemente negletto, come l’importanza di rispettare il lavoro degli Operatori Sanitari, pur senza aggravio per la finanza pubblica.
Art. 3 legge 113/2020 (Sicurezza Operatori Sanitari)

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§ 4. Art. 4 Legge Antiviolenza – Modifiche all’articolo 583-quater del codice penale

TESTONOTE
Art. 4 – Modifiche all’articolo 583-quater del codice penale
1. All’articolo 583-quater del codice penale è aggiunto, in fine, il seguente comma:
«Le stesse pene si applicano in caso di lesioni personali gravi o gravissime cagionate a personale esercente una professione sanitaria o socio-sanitaria nell’esercizio o a causa delle funzioni o del servizio, nonché a chiunque svolga attività ausiliarie di cura, assistenza sanitaria o soccorso, funzionali allo svolgimento di dette professioni, nell’esercizio o a causa di tali attività».
2. All’articolo 583-quater del codice penale, alla rubrica, sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: «, nonché a personale esercente una professione sanitaria o socio-sanitaria e a chiunque svolga attività ausiliarie ad essa funzionali».
L’art. 4 della legge antiviolenza parifica, ai fini del trattamento sanzionatorio dei delitti di lesioni gravi o gravissime, la condizione dei Pubblici Ufficiali in servizio a quella degli Operatori Sanitari nell’esercizio delle proprie funzioni, nonché di chi svolga attività ausiliarie e/o strumentali di cura ed assistenza. Le pene vanno da 4 a 10 anni di reclusione per le lesioni gravi e da 8 a 16 anni per le lesioni gravissime.

Questo il testo del novellato art. 583 quater del codice penale:

Articolo 583 quater c.p. – Lesioni personali gravi o gravissime a un pubblico ufficiale in servizio di ordine pubblico in occasione di manifestazioni sportive, nonché a personale esercente una professione sanitaria o socio-sanitaria e a chiunque svolga attività ausiliarie ad essa funzionali
1. Nell’ipotesi di lesioni personali cagionate a un pubblico ufficiale in servizio di ordine pubblico in occasione di manifestazioni sportive, le lesioni gravi sono punite con la reclusione da quattro a dieci anni; le lesioni gravissime, con la reclusione da otto a sedici anni.
2. Le stesse pene si applicano in caso di lesioni personali gravi o gravissime cagionate a personale esercente una professione sanitaria o socio-sanitaria nell’esercizio o a causa delle funzioni o del servizio, nonché a chiunque svolga attività ausiliarie di cura, assistenza sanitaria o soccorso, funzionali allo svolgimento di dette professioni, nell’esercizio o a causa di tali attività.
Art. 4 legge 113/2020 (Sicurezza Operatori Sanitari)

§ 5. Art. 5 Legge Antiviolenza – Circostanze aggravanti

TESTONOTE
Art. 5 – Circostanze aggravanti
1. All’articolo 61 del codice penale, dopo il numero 11-septies) è aggiunto il seguente:
«11-octies) l’avere agito, nei delitti commessi con violenza o minaccia, in danno degli esercenti le professioni sanitarie e socio-sanitarie nonché di chiunque svolga attività ausiliarie di cura, assistenza sanitaria o soccorso, funzionali allo svolgimento di dette professioni, a causa o nell’esercizio di tali professioni o attività».
L’art. 5 della nuova legge antiviolenza inserisce una nuova circostanza aggravante comune in fine all’elenco previsto dall’art. 61 c.p, relativa ai delitti commessi con violenza e minaccia: l’aver agito contro un Operatore Sanitario nell’esercizio delle funzioni, o di altro soggetto che svolga attività ausiliarie e/o strumentali di cura ed assistenza, sia che essi lavorino in una Struttura pubblica sia che lo facciano in una privata.
Art. 5 legge 113/2020 (Sicurezza Operatori Sanitari)

§ 6. Art. 6 Legge Antiviolenza – Modifiche al codice penale in materia di procedibilità

TESTONOTE
Art. 6 – Modifiche al codice penale in materia di procedibilità
1. All’articolo 581, primo comma, del codice penale, dopo le parole: «a querela della persona offesa,» sono inserite le seguenti: «salvo che ricorra la circostanza aggravante prevista dall’articolo 61, numero 11-octies),».
2. All’articolo 582, secondo comma, del codice penale, dopo le parole: «previste negli articoli» sono inserite le seguenti: «61, numero 11-octies),».
L’art. 6 della legge antiviolenza introduce la procedibilità d’ufficio per i delitti di percosse (art. 581 c.p.) e di lesioni personali (art. 582 c.p.) aggravati dall’aver agito contro un Operatore Sanitario nell’esercizio delle sue funzioni o di chi svolga attività ausiliarie e/o strumentali di cura ed assistenza.
Art. 6 legge 113/2020 (Sicurezza Operatori Sanitari)

§ 7. Art. 7 Legge Antiviolenza – Misure di prevenzione

TESTONOTE
Art. 7 – Misure di prevenzione
1. Al fine di prevenire episodi di aggressione o di violenza, le strutture presso le quali opera il personale di cui all’articolo 1 della presente legge prevedono, nei propri piani per la sicurezza, misure volte a stipulare specifici protocolli operativi con le forze di polizia, per garantire il loro tempestivo intervento.
L’art. 7 della nuova legge antiviolenza impone alle Strutture Sanitarie (o socio-sanitarie) di inserire, nei propri piani per la sicurezza, non meglio precisate “misure” che – si ritiene – devono consistere in specifiche previsioni relative alla chiamata e al pronto intervento delle Forze dell’Ordine, che andranno poi formalizzate in stipulandi “protocolli operativi”.
Art. 7 legge 113/2020 (Sicurezza Operatori Sanitari)

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§ 8. Art. 8 Legge Antiviolenza – Giornata nazionale di educazione e prevenzione contro la violenza nei confronti degli operatori sanitari e socio-sanitari.

TESTONOTE
Art. 8 – Giornata nazionale di educazione e prevenzione contro la violenza nei confronti degli operatori sanitari e socio-sanitari.
1. E’ istituita la «Giornata nazionale di educazione e prevenzione contro la violenza nei confronti degli operatori sanitari e socio-sanitari», volta a sensibilizzare la cittadinanza a una cultura che condanni ogni forma di violenza. La giornata è celebrata annualmente in una data stabilita con decreto del Ministro della salute, di concerto con i Ministri dell’istruzione e dell’università e della ricerca.
2. Le amministrazioni interessate provvedono agli adempimenti connessi all’attuazione del presente articolo con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
3. La Giornata nazionale di cui al comma 1 non determina gli effetti civili di cui alla legge 27 maggio 1949, n. 260.
L’art. 8 della nuova legge antiviolenza istituisce una “Giornata nazionale“, in data da stabilire ad opera del Ministero della Salute, dedicata alla formazione in materia di sicurezza degli Operatori Sanitari ed alla promozione culturale dei valori di rispetto e non violenza, anche in questo caso senza aggravio di oneri per la finanza pubblica.
Art. 8 legge 113/2020 (Sicurezza Operatori Sanitari)

§ 9. Art. 9 Legge Antiviolenza – Sanzione amministrativa

TESTONOTE
Art. 9 – Sanzione amministrativa
1. Salvo che il fatto costituisca reato, chiunque tenga condotte violente, ingiuriose, offensive o moleste nei confronti di personale esercente una professione sanitaria o socio-sanitaria o di chiunque svolga attività ausiliarie di cura, assistenza sanitaria o soccorso funzionali allo svolgimento di dette professioni presso strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche o private è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 500 a euro 5.000.
L’art. 9 della legge antiviolenza, in via residuale e salvo il caso (invero assai probabile) che il fatto configuri un reato, qualifica come illecito amministrativo qualunque condotta violenta, ingiuriosa, offensiva o molesta tenuta nei confronti non soltanto del personale esercente una professione sanitaria o socio-sanitaria, ma anche di chi svolga attività ausiliarie e/o strumentali di cura ed assistenza. La sanzione amministrativa comminata va da 500 a 5.000 euro.
Art. 9 legge 113/2020 (Sicurezza Operatori Sanitari)

§ 10. Art. 10 Legge Antiviolenza – Clausola di invarianza finanziaria

TESTONOTE
Art. 10 – Clausola di invarianza finanziaria
1. Dall’attuazione della presente legge non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Le amministrazioni interessate provvedono agli adempimenti previsti con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
La presente legge, munita del sigillo dello Stato, sarà inserita nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana. E’ fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e di farla osservare come legge dello Stato.
L’art. 10 della nuova legge antiviolenza conferma, se ce ne fosse ancora bisogno, che la sua attuazione non dovrà comportare alcuna spesa a carico dell’Erario.
Art. 10 legge 113/2020 (Sicurezza Operatori Sanitari)

Data a Roma, addì 14 agosto 2020
MATTARELLA
Conte
, Presidente del Consiglio dei Ministri
Speranza, Ministro della Salute

L’opinione dell’esperto:

“Si tratta di una legge senz’altro importante, che fondamentalmente introduce un inasprimento delle pene comminate per chi compia atti di violenza contro un Operatore Sanitario nell’esercizio delle proprie funzioni: parliamo della reclusione fino a 10 anni per le lesioni gravi e fino a 16 anni per quelle gravissime (così parificando la posizione dei Medici a quella dei Pubblici Ufficiali in servizio di ordine pubblico); poi ci sono sanzioni amministrative fino a 5.000 euro per chi tenga condotte anche solo ingiuriose, offensive o comunque moleste.
La legge si segnala anche per l’istituzione di un Osservatorio nazionale sulla sicurezza degli esercenti le professioni sanitarie, che dovrà monitorare gli episodi di violenza e fare un report annuale sul tema, e anche per l’introduzione di Giornata nazionale (la cui data deve essere ancora individuata dal Ministero della Salute) per sensibilizzare l’opinione pubblica in materia di rispetto per il lavoro degli Operatori Sanitari e per educare al rifiuto di qualsiasi forma di violenza.

E’ chiaro che la sicurezza degli Operatori Sanitari sia un tema centrale: diciamo che la possibilità di lavorare con serenità, senza il rischio di essere offesi, molestati, o addirittura aggrediti fisicamente, dovrebbe essere il minimo sindacale per una attività così delicata come è quella dei Medici, degli Infermieri e degli altri Operatori. Sappiamo che i Medici italiani sono già fin troppo in sofferenza: le risorse sono quasi sempre insufficienti, il personale è scarso, ci sono spesso rilevanti criticità organizzative e disfunzioni strutturali di vario genere; abbiamo assistito, durante la prima fase dell’epidemia di COVID, ad Operatori Sanitari esposti in prima linea e mandati a combattere praticamente a mani nude contro un nemico invisibile (tanto che sono più di 170 i Medici deceduti per il coronavirus).
Quindi, ecco, direi che la condanna di qualsiasi forma di violenza nei loro confronti è doverosa ed autoevidente.

La mia percezione è che il problema della violenza sia una questione anche e soprattutto di carattere culturale, che in un certo senso manifesta una tendenza verso il declino, culturale appunto ed anche morale, che dobbiamo a tutti i costi cercare di invertire. Quindi è chiaro che non può essere sufficiente, in quest’ottica, il solo aggravamento nella repressione penale di alcuni comportamenti, il cui disvalore dovrebbe essere evidente agli occhi di tutti.
Del resto, come diceva Albert Einstein, i problemi non si possono risolvere se restiamo allo stesso livello di pensiero che li ha generati.
Perciò, è necessario investire sulla formazione e sulla educazione, io direi a partire dalle scuole, per rinsaldare il senso civico dei cittadini e promuovere i valori basilari del rispetto per gli altri e per le regole di vita in una comunità sociale e, nello specifico, per ricostruire le basi di quella “alleanza terapeutica” che vede Medico e Paziente stare dalla stessa parte. Da questo punto di vista, allora, ben vengano le iniziative di promozione culturale sull’importanza del rispetto del lavoro degli Operatori Sanitari, che la legge antiviolenza affida al Ministero della Salute, anche se – dobbiamo notare – non sono state previste risorse specifiche per farlo, perché la legge si chiude con la tradizionale clausola di invarianza finanziaria che non prevede oneri aggiuntivi a carico dello Stato…”

Avv. Gabriele Chiarini