Ultimo Aggiornamento 12 Ottobre 2026
Ottenere il riconoscimento di un danno e riuscire a riscuotere il risarcimento sono due cose diverse. Chi ha subito le conseguenze di un errore sanitario può incontrare difficoltà anche dopo avere dimostrato le proprie ragioni: una copertura assicurativa insufficiente o l’insolvenza della compagnia possono compromettere il risultato concreto della tutela.
Il Fondo di garanzia per i danni derivanti da responsabilità sanitaria, previsto dalla legge Gelli-Bianco, nasce per intervenire in alcune di queste situazioni. Un obiettivo condivisibile, naturalmente. Ma tra l’istituzione di un Fondo e la sua capacità di pagare i risarcimenti passa una distanza che una disposizione di legge, da sola, non basta a colmare.
Vediamo dunque che cosa prevede la normativa, quali sono i limiti della tutela e perché il Fondo non deve essere confuso né con un’assicurazione universale contro la malasanità né con gli accantonamenti delle strutture sanitarie.
INDICE SOMMARIO
§ 1. Che cos’è il Fondo di garanzia della legge Gelli-Bianco
L’art. 14 della legge 24/2017 istituisce il Fondo presso il Ministero della salute e prevede che la gestione delle sue risorse sia affidata, mediante un’apposita convenzione, a CONSAP, la Concessionaria servizi assicurativi pubblici.
Il finanziamento è affidato a un contributo annuale delle imprese autorizzate a esercitare le assicurazioni per la responsabilità civile sanitaria. La legge demanda a un regolamento la determinazione del contributo, le modalità di versamento e le regole di funzionamento e intervento del Fondo.
La funzione è quella di rafforzare la protezione del danneggiato quando, nelle ipotesi individuate dalla normativa, la copertura assicurativa non riesca ad assicurare il risarcimento.
Il Fondo non elimina, però, la necessità di accertare la responsabilità sanitaria. Non è sufficiente che una cura abbia avuto un esito sfavorevole: devono sussistere i presupposti del diritto al risarcimento.
Per il quadro complessivo della riforma rinviamo alla nostra guida alla legge Gelli-Bianco.
§ 2. Il Fondo di garanzia è operativo?
Alla data di aggiornamento di questo articolo, non risulta pubblicamente documentato l’avvio operativo del Fondo né una procedura ufficiale attiva per presentare le richieste di risarcimento.
La distinzione tra istituzione e attuazione è essenziale. L’art. 14 prevedeva l’adozione del regolamento entro centoventi giorni dall’entrata in vigore della legge: un termine che, evidentemente, non ha assicurato la tempestiva realizzazione dello strumento.
Nel febbraio 2024, CONSAP dava notizia di un incontro con il Ministro della salute proprio per arrivare all’effettiva attuazione del Fondo. Ancora nella relazione annuale presentata nel 2025, il Fondo figurava tra le iniziative sulle quali la società aveva avviato un’attività di approfondimento.
Nel frattempo è intervenuto un aggiornamento importante, che riguarda però un altro tassello della riforma: il D.M. 232/2023, entrato in vigore il 16 marzo 2024, ha disciplinato i requisiti minimi delle polizze e delle misure alternative all’assicurazione.
Il decreto sulle coperture assicurative non è il regolamento del Fondo di garanzia. La sua emanazione non equivale, quindi, all’attivazione del Fondo previsto dall’art. 14.
Per il paziente questa differenza ha conseguenze concrete: il Fondo non può essere presentato come uno sportello al quale rivolgersi oggi confidando di ottenere il pagamento del danno.
§ 3. In quali casi è previsto l’intervento del Fondo?
L’art. 14, comma 7, individua tre situazioni. È utile esaminarle separatamente, perché la formula “Fondo per le vittime di malasanità” potrebbe far pensare a una protezione molto più ampia di quella effettivamente disegnata dal legislatore.
| Situazione prevista dalla legge | Che cosa significa |
|---|---|
| Danno superiore al massimale assicurativo | Il risarcimento supera il limite di copertura previsto dal contratto assicurativo stipulato dalla struttura o dal professionista, secondo il richiamo normativo ai requisiti delle polizze. |
| Insolvenza o liquidazione coatta amministrativa dell’assicuratore | La compagnia si trova in questa condizione al momento del sinistro oppure vi viene posta successivamente. |
| Perdita della copertura per determinate vicende dell’assicuratore | La struttura o il professionista rimangono privi di copertura per recesso unilaterale della compagnia oppure per la sua sopravvenuta inesistenza o cancellazione dall’albo. |
La prima ipotesi riguarda soprattutto il problema dei danni particolarmente elevati. Il massimale limita la prestazione dell’assicuratore, ma non riduce, per questo solo fatto, il risarcimento dovuto dal responsabile. La parte eccedente può dunque rimanere a carico della struttura o del professionista obbligati al pagamento.
La seconda ipotesi riguarda l’affidabilità economica dell’assicuratore: avere una polizza non mette al riparo dal rischio che la compagnia non sia più in grado di adempiere.
La terza richiede particolare attenzione. La legge non contempla qualsiasi assenza di assicurazione, ma determinate cause di perdita della copertura. Non basta, quindi, constatare che un medico o una struttura siano sprovvisti di polizza per concludere che debba intervenire il Fondo.
Le modalità concrete di accesso e liquidazione devono trovare disciplina nel regolamento attuativo: la tabella descrive i casi previsti dalla legge, non una procedura già disponibile.
§ 4. Il Fondo garantisce il pagamento integrale del risarcimento?
Il nome è rassicurante. La formulazione della legge lo è un po’ meno.
L’art. 14, comma 3, stabilisce che il Fondo concorre al risarcimento «nei limiti delle effettive disponibilità finanziarie». Anche una volta reso operativo, dunque, non potrebbe essere descritto come una garanzia illimitata del pagamento di ogni danno.
Il limite merita attenzione proprio dal punto di vista del paziente. Un conto è prevedere un intervento aggiuntivo; altro conto è assicurare che le risorse siano sufficienti a soddisfare tutte le richieste che rientrano nelle condizioni stabilite.
L’efficacia del Fondo dipenderà anche dal suo finanziamento e dalle regole di funzionamento. Non basterà avergli attribuito un nome promettente.
Resta inoltre fuori dalla previsione una generale garanzia contro l’insolvenza di qualsiasi debitore. L’insolvenza della struttura sanitaria, per esempio, non coincide con quella dell’impresa assicuratrice e non costituisce, da sola, una delle ipotesi elencate dal comma 7.
È questo uno dei limiti dell’impianto: il rischio di ottenere un riconoscimento del proprio diritto senza riuscire a tradurlo in un pagamento non viene eliminato in ogni situazione.
§ 5. Fondo di garanzia e fondi delle strutture sanitarie: che differenza c’è?
La somiglianza delle denominazioni può generare equivoci, ma si tratta di strumenti diversi.
Il Fondo di garanzia dell’art. 14 è lo strumento nazionale descritto nei paragrafi precedenti.
Il fondo rischi e il fondo riserva sinistri, invece, riguardano la gestione economica del rischio da parte delle strutture sanitarie che ricorrono alle misure alternative (“analoghe”) alla copertura assicurativa. Il D.M. 232/2023 ne disciplina la costituzione e il funzionamento.
Come chiarisce anche il Ministero delle imprese e del made in Italy, il fondo rischi riguarda le esposizioni che possono generare richieste risarcitorie; il fondo riserva sinistri riguarda, invece, i sinistri già denunciati e non ancora pagati.
Sono accantonamenti della struttura, non il Fondo nazionale destinato a intervenire nelle ipotesi dell’art. 14.
La legge Gelli-Bianco consente alle strutture sanitarie di assumere direttamente il rischio risarcitorio, attraverso la cosiddetta “autoritenzione” o “autoassicurazione”. Questa scelta comporta il rispetto dei requisiti stabiliti dal D.M. 232/2023, che disciplina gli accantonamenti e le misure organizzative necessarie per gestire il rischio e far fronte alle richieste di risarcimento.
Rimane tuttavia una differenza sostanziale. Con l’assicurazione il rischio viene trasferito, entro le condizioni della copertura, a un’impresa assicuratrice; con l’autoritenzione resta a carico della struttura. La solidità economica di quest’ultima e l’adeguatezza degli accantonamenti assumono quindi un’importanza decisiva.
Chi desidera approfondire questo profilo può leggere l’articolo sull’assicurazione della struttura sanitaria e del medico.
§ 6. Il Fondo ha anche una funzione a favore dei professionisti?
Sì. Una modifica successiva alla legge Gelli-Bianco ha ampliato le finalità dello strumento.
L’art. 11 della legge 3/2018 ha introdotto nell’art. 14 il comma 7-bis, attribuendo al Fondo anche la funzione di agevolare l’accesso alla copertura assicurativa degli esercenti le professioni sanitarie che operano in regime libero-professionale.
Accanto alla protezione del danneggiato, il legislatore ha dunque considerato la difficoltà che alcuni professionisti possono incontrare nel reperire una copertura.
Anche questa previsione, però, richiede strumenti concreti di attuazione. Non attribuisce, da sola, un diritto a ottenere dal Fondo una polizza gratuita o il rimborso del premio assicurativo.
§ 7. Come tutelarsi in attesa dell’operatività del Fondo
Chi ritiene di avere subito un danno da responsabilità sanitaria deve anzitutto ricostruire la vicenda clinica, acquisire la documentazione e verificare, con le competenze necessarie, se esistano i presupposti di una richiesta risarcitoria.
A questa valutazione va affiancata l’individuazione dei soggetti responsabili e delle coperture disponibili. Sapere chi debba rispondere del danno e quali garanzie patrimoniali o assicurative esistano è parte della tutela, non un dettaglio da affrontare soltanto alla fine della controversia.
Una distinta possibilità di tutela è rappresentata dall’azione diretta contro l’assicuratore, prevista dall’art. 12 della legge Gelli-Bianco: alle condizioni stabilite dalla legge, il danneggiato può chiedere il risarcimento direttamente alla compagnia che assicura la struttura sanitaria o il professionista. L’entrata in vigore del D.M. 232/2023 ha completato il quadro regolamentare necessario per questa azione, la cui applicabilità va verificata anche in relazione alle date della vicenda e della copertura assicurativa. Il suo esercizio non dipende dall’attivazione del Fondo di garanzia.
La prospettiva di un futuro intervento del Fondo non giustifica, infine, l’attesa. La tutela deve essere esercitata tempestivamente, considerando i termini di prescrizione e gli adempimenti necessari.
Il nodo che attraversa l’intera disciplina rimane, in definitiva, quello dal quale siamo partiti: il diritto al risarcimento deve poter diventare un risarcimento effettivo. Il Fondo potrebbe contribuire a questo risultato. Fino a quando non disporrà di regole operative e risorse utilizzabili, resterà una promessa legislativa della quale il paziente non può accontentarsi.
Un danno sanitario solleva dubbi su chi debba risarcirti?
La valutazione di un caso di responsabilità sanitaria richiede di esaminare quanto accaduto, individuare i soggetti coinvolti e verificare le coperture assicurative pertinenti. Se vuoi sottoporci la tua situazione, compila il modulo di contatto: potrai raccontare la vicenda e ricevere indicazioni per la valutazione preliminare della documentazione.
Il presente articolo, nella sua versione originaria dedicata ai profili assicurativi e al Fondo di garanzia della legge Gelli, è stato pubblicato anche nella sezione “Diritto 24” del Sole24Ore, nella categoria “Responsabilità Professionale”. Il testo è stato successivamente aggiornato.
