Decreto Aprile: le novità in materia di diritto sanitario

Obbligo vaccinale, scudo penale e proroghe nel decreto legge n. 44 del 1° aprile 2021

Approvato nella tarda serata del 31 marzo scorso, è entrato in vigore il 01/04/2021 – con la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale – il cd. “decreto aprile” (d.l. n. 44/2021, rubricato “Misure urgenti per il contenimento dell’epidemia da COVID-19, in materia di vaccinazioni anti SARS-CoV-2, di giustizia e di concorsi pubblici“). In questo articolo, una breve disamina delle innovazioni normative più significative che sono state introdotte, con specifico riferimento alle questioni rilevanti in materia di diritto sanitario e responsabilità professionale medica.

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INDICE SOMMARIO

• Decreto aprile: uno sguardo d’insieme
• Scudo penale per la somministrazione del vaccino anti SARS-CoV-2 (art. 3 decreto aprile)
• Scudo penale per la colpa lieve dei sanitari (art. 3 bis decreto aprile)
• Obbligo vaccinale per i professionisti della sanità (art. 4 decreto aprile)
• Proroga delle disposizioni emergenziali in materia di giustizia (art. 6 decreto aprile)
• Proroga dei termini in materia di rendicontazione del servizio sanitario regionale (art. 9 decreto aprile)

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Decreto aprile: uno sguardo d’insieme

Trascorse le feste pasquali in “zona rossa integrale”, la vita prosegue all’insegna di quanto stabilito dal Governo con il decreto legge n. 44 del 01/04/2021. Un testo sobrio e – tutto sommato – contenuto, che non sconvolge l’assetto generale relativo alle attività e agli spostamenti: solo zone rosse o arancioni fino al 30 aprile, ferma la possibilità di rivalutazione della situazione a fine mese. Restano dunque confermati i limiti e i divieti cui siamo ormai avvezzi, con tanto di “coprifuoco” tra le 22:00 e le 5:00, fatte salve le consuete ragioni di lavoro, salute o necessità (da “autocertificare”).

Degne di nota, invece, sono le misure dedicate alla ripresa della didattica in presenza (dal 7 aprile riaprono le scuole sino alla classe prima media anche in zona rossa, con divieto per le regioni di emanare disposizioni più restrittive in proposito) e allo svolgimento dei concorsi (nel tentativo di sbloccare le selezioni pubbliche arrestatesi a causa del Covid-19).

Molto significative anche le novità di rilievo in ambito sanitario, che ci accingiamo ad analizzare in dettaglio qui di seguito.

Scudo penale per la somministrazione del vaccino anti SARS-CoV-2 (art. 3 decreto aprile)

La prima innovazione normativa riguarda l’introduzione (ad opera dell’art. 3 del Decreto Aprile) di uno “scudo legale” che esenta da responsabilità penale gli operatori sanitari in caso di complicanze dovute all’inoculazione del vaccino anti-coronavirus. Essi non potranno, dunque, essere puniti per i reati di omicidio o lesioni personale colpose, a condizione che la somministrazione sia conforme a quanto stabilito nel provvedimento di autorizzazione all’immissione in commercio del farmaco ed alle istruzioni fornite dal Ministero della Salute sull’attività di vaccinazione.

Per quanto apprezzabile, la previsione ha senz’altro deluso le aspettative dei principali attori del comparto sanitario, che auspicavano una protezione legale ben più ampia ed estesa a tutte le attività mediche compiute in periodo pandemico, esonerando da responsabilità (penale e forse anche civile) almeno le condotte caratterizzate da colpa lieve. Del resto, l’ipotesi di imputazione penale a carico dei vaccinatori per le conseguenze avverse del farmaco, seppur astrattamente ipotizzabile, è sembrata sin da subito piuttosto fantasiosa in termini giuridici, perciò la maggior parte degli interpreti ha giudicato pleonastica la salvaguardia offerta dal legislatore, anche perché già coperta dalla causa di non punibilità prevista dall’art. 51 c.p. per il caso di “adempimento di un dovere“. In proposito, comunque, il Ministro della Salute ha già anticipato l’impegno del Governo rivalutare la questione nel corso dei lavori parlamentari che precederanno la conversione in legge del decreto, ridisegnando i confini della responsabilità sanitaria ai tempi del Covid-19.

Questo il testo dell’art. 3 del decreto aprile (“Responsabilità penale da somministrazione del vaccino anti SARS-CoV-2“):

[1] Per i fatti di cui agli articoli 589 e 590 del codice penale verificatisi a causa della somministrazione di un vaccino per la prevenzione delle infezioni da SARSCoV-2, effettuata nel corso della campagna vaccinale straordinaria in attuazione del piano di cui all’articolo 1, comma 457, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, la punibilità è esclusa quando l’uso del vaccino è conforme alle indicazioni contenute nel provvedimento di autorizzazione all’immissione in commercio emesso dalle competenti autorità e alle circolari pubblicate sul sito istituzionale del Ministero della salute relative alle attività di vaccinazione.

(art. 3 d.l. n. 44/2021)

Scudo penale per la colpa lieve dei sanitari (art. 3 bis decreto aprile)

In sede di conversione in legge del d.l. 44/2021, è stato introdotto – con l’art. 3 bis del Decreto Aprile – un ulteriore e più ampio “scudo” volto ad escludere la responsabilità penale per morte o le lesioni eventualmente sofferte dal paziente in caso di colpa lieve dell’operatore sanitario.

La norma ha altresì definito i confini tra “colpa grave” e “colpa lieve”, indicando una serie di profili che il giudice dovrà tenere presenti nel compiere il relativo giudizio (tra cui la scarsità delle conoscenze sul coronavirus, la carenza di personale e di risorse in cui si sia operato, la necessità di adibire il sanitario ad ambiti specialistici diversi dal proprio).

Questo il testo dell’art. 3 bis del decreto aprile (“Responsabilità colposa per morte o lesioni personali in ambito sanitario durante lo stato di emergenza epidemiologica da COVID-19“):

[1] Durante lo stato di emergenza epidemiologica da COVID-19, dichiarato con delibera del Consiglio dei ministri del 31 gennaio 2020, e successive proroghe, i fatti di cui agli articoli 589 e 590 del codice penale, commessi nell’esercizio di una professione sanitaria e che trovano causa nella situazione di emergenza, sono punibili solo nei casi di colpa grave.

[2] Ai fini della valutazione del grado della colpa, il giudice tiene conto, tra i fattori che ne possono escludere la gravità, della limitatezza delle conoscenze scientifiche al momento del fatto sulle patologie da SARS-CoV-2 e sulle terapie appropriate, nonché della scarsità delle risorse umane e materiali concretamente disponibili in relazione al numero dei casi da trattare, oltre che del minor grado di esperienza e conoscenze tecniche possedute dal personale non specializzato impiegato per far fronte all’emergenza.

(art. 3 bis d.l. n. 44/2021)

Obbligo vaccinale per i professionisti della sanità (art. 4 decreto aprile)

Altra novità di rilievo è l’introduzione (con l’art. 4 del Decreto Aprile) del cd. obbligo vaccinale per gli esercenti una professione sanitaria e gli operatori di interesse sanitario. La norma riguarda tutti i professionisti che prestino attività presso strutture sanitarie, sociosanitarie e socio-assistenziali, sia pubbliche sia private, oltre che nelle farmacie, parafarmacie e studi professionali.

Senz’altro rispettata la riserva di legge di cui all’art. 32, comma 2, Cost. (a mente del quale “Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge […]“), deve comunque osservarsi che – più che di un vero e proprio “obbligo” – sembra corretto discutere di un “onere di vaccinazione“. Infatti, non si prevede un trattamento sanitario obbligatorio per quegli operatori che rifiutino il vaccino, bensì una serie di conseguenze sul piano lavorativo, correlate alla “sospensione dal diritto di svolgere prestazioni o mansioni che implicano contatti interpersonali o comportano, in qualsiasi altra forma, il rischio di diffusione del contagio“.

All’esito di un complesso iter (dettagliatamente descritto dal legislatore) di inviti, informazioni e avvertimenti, che si dovrebbe concludere in 20 giorni complessivi, l’operatore sanitario può essere adibito – ove possibile – a mansioni diverse da quelle esercitate (anche inferiori, con conseguente riduzione della retribuzione), in modo da evitare il rischio di contagio. Quando ciò non sia possibile, l’operatore viene sospeso dal lavoro e dalla retribuzione, finché non si sottoponga a vaccinazione o sino al completamento del piano vaccinale nazionale (o, in ogni caso, non oltre il 31/12/2021).

Questo il testo dell’art. 4 del decreto aprile (“Disposizioni urgenti in materia di prevenzione del contagio da SARS-CoV-2 mediante previsione di obblighi vaccinali per gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario“):

[1] . In considerazione della situazione di emergenza epidemiologica da SARS-CoV-2, fino alla completa attuazione del piano di cui all’articolo 1, comma 457, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, e comunque non oltre il 31 dicembre 2021, al fine di tutelare la salute pubblica e mantenere adeguate condizioni di sicurezza nell’erogazione delle prestazioni di cura e assistenza, gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario che svolgono la loro attività nelle strutture sanitarie, sociosanitarie e socio-assistenziali, pubbliche e private, nelle farmacie, parafarmacie e negli studi professionali sono obbligati a sottoporsi a vaccinazione gratuita per la prevenzione dell’infezione da SARS-CoV-2. La vaccinazione costituisce requisito essenziale per l’esercizio della professione e per lo svolgimento delle prestazioni lavorative rese dai soggetti obbligati. La vaccinazione è somministrata nel rispetto delle indicazioni fornite dalle regioni, dalle province autonome e dalle altre autorità sanitarie competenti, in conformità alle previsioni contenute nel piano.

[2] Solo in caso di accertato pericolo per la salute, in relazione a specifiche condizioni cliniche documentate, attestate dal medico di medicina generale, la vaccinazione di cui al comma 1 non è obbligatoria e può essere omessa o differita.

[3] Entro cinque giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, ciascun Ordine professionale territoriale competente trasmette l’elenco degli iscritti, con l’indicazione del luogo di rispettiva residenza, alla regione o alla provincia autonoma in cui ha sede. Entro il medesimo termine i datori di lavoro degli operatori di interesse sanitario che svolgono la loro attività nelle strutture sanitarie, sociosanitarie, socio-assistenziali, pubbliche o private, nelle farmacie, parafarmacie e negli studi professionali trasmettono l’elenco dei propri dipendenti con tale qualifica, con l’indicazione del luogo di rispettiva residenza, alla regione o alla provincia autonoma nel cui territorio operano.

[4] Entro dieci giorni dalla data di ricezione degli elenchi di cui al comma 3, le regioni e le province autonome, per il tramite dei servizi informativi vaccinali, verificano lo stato vaccinale di ciascuno dei soggetti rientranti negli elenchi. Quando dai sistemi informativi vaccinali a disposizione della regione e della provincia autonoma non risulta l’effettuazione della vaccinazione anti SARSCoV-2 o la presentazione della richiesta di vaccinazione nelle modalità stabilite nell’ambito della campagna vaccinale in atto, la regione o la provincia autonoma, nel rispetto delle disposizioni in materia di protezione dei dati personali, segnala immediatamente all’azienda sanitaria locale di residenza i nominativi dei soggetti che non risultano vaccinati.

[5] Ricevuta la segnalazione di cui al comma 4, l’azienda sanitaria locale di residenza invita l’interessato a produrre, entro cinque giorni dalla ricezione dell’invito, la documentazione comprovante l’effettuazione della vaccinazione, l’omissione o il differimento della stessa ai sensi del comma 2, ovvero la presentazione della richiesta di vaccinazione o l’insussistenza dei presupposti per l’obbligo vaccinale di cui al comma 1. In caso di mancata presentazione della documentazione di cui al primo periodo, l’azienda sanitaria locale, successivamente alla scadenza del predetto termine di cinque giorni, senza ritardo, invita formalmente l’interessato a sottoporsi alla somministrazione del vaccino anti SARS-CoV-2, indicando le modalità e i termini entro i quali adempiere all’obbligo di cui al comma 1. In caso di presentazione di documentazione attestante la richiesta di vaccinazione, l’azienda sanitaria locale invita l’interessato a trasmettere immediatamente e comunque non oltre tre giorni dalla somministrazione, la certificazione attestante l’adempimento all’obbligo vaccinale.

[6] Decorsi i termini di cui al comma 5, l’azienda sanitaria locale competente accerta l’inosservanza dell’obbligo vaccinale e, previa acquisizione delle ulteriori eventuali informazioni presso le autorità competenti, ne dà immediata comunicazione scritta all’interessato, al datore di lavoro e all’Ordine professionale di appartenenza. L’adozione dell’atto di accertamento da parte dell’azienda sanitaria locale determina la sospensione dal diritto di svolgere prestazioni o mansioni che implicano contatti interpersonali o comportano, in qualsiasi altra forma, il rischio di diffusione del contagio da SARS-CoV-2.

[7] La sospensione di cui al comma 6, è comunicata immediatamente all’interessato dall’Ordine professionale di appartenenza.

[8] Ricevuta la comunicazione di cui al comma 6, il datore di lavoro adibisce il lavoratore, ove possibile, a mansioni, anche inferiori, diverse da quelle indicate al comma 6, con il trattamento corrispondente alle mansioni esercitate, e che, comunque, non implicano rischi di diffusione del contagio. Quando l’assegnazione a mansioni diverse non è possibile, per il periodo di sospensione di cui al comma 9, non è dovuta la retribuzione, altro compenso o emolumento, comunque denominato.

[9] La sospensione di cui al comma 6 mantiene efficacia fino all’assolvimento dell’obbligo vaccinale o, in mancanza, fino al completamento del piano vaccinale nazionale e comunque non oltre il 31 dicembre 2021.

[10] Salvo in ogni caso il disposto dell’articolo 26, commi 2 e 2 -bis , del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, per il periodo in cui la vaccinazione di cui al comma 1 è omessa o differita e comunque non oltre il 31 dicembre 2021, il datore di lavoro adibisce i soggetti di cui al comma 2 a mansioni anche diverse, senza decurtazione della retribuzione, in modo da evitare il rischio di diffusione del contagio da SARS-CoV-2.

[11] Per il medesimo periodo di cui al comma 10, al fine di contenere il rischio di contagio, nell’esercizio dell’attività libero-professionale, i soggetti di cui al comma 2 adottano le misure di prevenzione igienico-sanitarie indicate dallo specifico protocollo di sicurezza adottato con decreto del Ministro della salute, di concerto con i Ministri della giustizia e del lavoro e delle politiche sociali, entro venti giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto.

[12] Dall’attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

(art. 4 d.l. n. 44/2021)

Proroga delle disposizioni emergenziali in materia di giustizia (art. 6 decreto aprile)

Inoltre, merita di essere segnalata la proroga al 31/07/2021 di alcune disposizioni in materia di giustizia (civile, penale, amministrativa, contabile e tributaria). Con particolare riferimento al diritto processuale civile e alle cause in materia di medical malpractice, si segnala – e si lascia favorevolmente apprezzare – la pedurante applicabilità (grazie all’art. 6 del decreto) delle norme che:

• impongono l’obbligo di deposito telematico di tutti gli atti processuali (anche quelli introduttivi) e dei documenti;
• ammettono la trattazione dei procedimenti con:
  • l’udienza “cartolare” o “figurata” (in cui la presenza personale dei difensori o delle parti è sostituita dal deposito di brevi note scritte), oppure con
  • l’udienza civile telematica (alla quale i difensori, le parti o gli ausiliari del giudice partecipano da remoto, attraverso la piattaforma Teams di Microsoft);
• permettono al consulente tecnico d’ufficio di prestare giuramento telematico con dichiarazione sottoscritta in via digitale e depositata nel fascicolo elettronico;
• consentono:
  • al giudice di celebrare a porte chiuse anche le udienze pubbliche;
  • agli avvocati di depositare telematicamente atti e documenti anche in Corte di Cassazione;
  • agli organi collegiali di assumere deliberazioni in camera di consiglio tramite collegamenti da remoto;
  • al cancelliere di rilasciare il titolo esecutivo in forma telematica.

Questo il testo dell’art. 6 del decreto aprile (“Misure urgenti per l’esercizio dell’attività giudiziaria nell’emergenza pandemica da COVID-19“):

[1] Al decreto-legge 28 ottobre 2020 n. 137, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) all’articolo 23, comma 1:
1) al primo periodo le parole «alla scadenza del termine di cui all’articolo 1 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2020, n. 35» sono sostituite dalle seguenti: «al 31 luglio 2021»;
2) al secondo periodo dopo le parole «del medesimo termine» sono aggiunte le seguenti: «del 31 luglio 2021»;
b) all’articolo 23 -bis:
1) al comma 1, le parole «alla scadenza del termine di cui all’articolo 1 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2020, n. 35» sono sostituite dalle seguenti: «al 31 luglio 2021»;
2) al comma 7, primo periodo, le parole «all’articolo 310» sono sostituite dalle seguenti: «agli articoli 310 e 322 -bis »;
c) all’articolo 23 -ter , comma 1, le parole «alla scadenza del termine di cui all’articolo 1 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2020, n. 35» sono sostituite dalle seguenti: «al 31 luglio 2021»;
d) all’articolo 24:
1) al comma 1, le parole «alla scadenza del termine di cui all’articolo 1 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2020, n. 35» sono sostituite dalle seguenti: «al 31 luglio 2021» ed è aggiunto, infine, il seguente periodo: «Il deposito è tempestivo quando è eseguito entro le ore 24 del giorno di scadenza.»;
2) dopo il comma 2 sono inseriti i seguenti:
«2 -bis . Il malfunzionamento del portale del processo penale telematico è attestato dal Direttore generale per i servizi informativi automatizzati, è segnalato sul Portale dei servizi telematici del Ministero della giustizia e costituisce caso di forza maggiore ai sensi dell’articolo 175 del codice di procedura penale.
2 -ter . Nei casi previsti dal comma 2 -bis , fino alla riattivazione dei sistemi, l’autorità giudiziaria procedente può autorizzare il deposito di singoli atti e documenti in formato analogico. L’autorità giudiziaria può autorizzare, altresì, il deposito di singoli atti e documenti in formato analogico per ragioni specifiche ed eccezionali.»;
3) al comma 4, le parole «alla scadenza del termine di cui all’articolo 1 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2020, n. 35» sono sostituite dalle seguenti: «al 31 luglio 2021»;
e) all’articolo 25, comma 1, le parole «al 30 aprile 2021» sono sostituite dalle seguenti: «al 31 luglio 2021»;
f) all’articolo 26, comma 1, le parole «fino al termine dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19» sono sostituite dalle seguenti: «fino al 31 luglio 2021»;
g) all’articolo 27, comma 1, primo periodo, le parole «alla cessazione degli effetti della dichiarazione dello stato di emergenza nazionale da COVID-19, ove sussistano divieti, limiti, impossibilità di circolazione su tutto o parte del territorio nazionale conseguenti al predetto stato di emergenza ovvero altre situazioni di pericolo per l’incolumità pubblica o dei soggetti a vario titolo interessati» sono sostituite dalle seguenti: «al 31 luglio 2021,».

[2] All’articolo 85, commi 2, 5, 6 e 8 -bis , del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, le parole «fino al termine dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19», ovunque ricorrano, sono sostituite dalle seguenti: «fino al 31 luglio 2021».

[3] All’allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) all’articolo 178, comma 4, dopo le parole «all’articolo 93,» sono inserite le seguenti: «l’appello e» e le parole «deve essere depositata» sono sostituite dalle seguenti: «devono essere proposti»;
b) all’articolo 180, comma 1, le parole «Nei giudizi di appello l’atto» sono sostituite dalle seguenti: «L’atto».

(art. 6 d.l. n. 44/2021)

Proroga dei termini in materia di rendicontazione del servizio sanitario regionale (art. 9 decreto aprile)

Da ultimo, va menzionata la previsione (contenuta nell’art. 9 del decreto) che proroga di 46 giorni i termini stabiliti per l’adempimento delle regioni alla diffida che il Presidente del Consiglio dei ministri formula in caso di accertata situazione di squilibrio economico-finanziario e, rispettivamente, per l’adozione dei provvedimenti necessari per il ripianamento del disavanzo di gestione da parte del presidente della regione in qualità di commissario ad acta.

Si tratta della procedura relativa alla cd. rendicontazione dei servizi sanitari regionali, finalizzata ad assicurare il rispetto dell’equilibrio economico-finanziario a livello regionale in materia sanitaria.

Questo il testo dell’art. 9 del decreto aprile (“Proroga termini in materia di rendicontazione del Servizio sanitario regionale“):

[1] Per l’anno 2021, il termine del 30 aprile di cui all’articolo 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, è differito al 15 giugno e, conseguentemente, il termine del 31 maggio, ovunque ricorra, è differito al 15 luglio.

(art. 9 d.l. n. 44/2021)

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