L’assicurazione della struttura sanitaria e dell’operatore nella legge Gelli-Bianco

Ultimo Aggiornamento 24 Settembre 2026

La legge n. 24/2017, conosciuta come legge Gelli-Bianco, disciplina anche l’assicurazione della struttura sanitaria e degli esercenti le professioni sanitarie per la responsabilità civile derivante dalla loro attività.

Gli obblighi cambiano in relazione al soggetto e all’attività svolta. Le strutture sanitarie e sociosanitarie devono disporre di una copertura assicurativa oppure adottare altre analoghe misure, assumendo direttamente, in tutto o in parte, il rischio risarcitorio. Per i professionisti sanitari occorre distinguere l’assicurazione della responsabilità verso il paziente dalla polizza per colpa grave destinata alle azioni di rivalsa e di responsabilità amministrativa.

I requisiti minimi delle polizze e delle misure alternative sono oggi disciplinati dal D.M. 15 dicembre 2023, n. 232, entrato in vigore il 16 marzo 2024. Il termine di ventiquattro mesi previsto per l’adeguamento dei contratti assicurativi e delle misure organizzative e finanziarie delle strutture è scaduto il 16 marzo 2026.

Vediamo quali obblighi gravano sui diversi soggetti, come funzionano le alternative all’assicurazione e quali aspetti occorre verificare per una copertura adeguata dei rischi della responsabilità sanitaria.

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INDICE SOMMARIO | Assicurazione struttura sanitaria e professionisti

• § 1. L’assicurazione degli operatori sanitari prima della legge Gelli-Bianco
• § 2. Gli obblighi assicurativi nella legge Gelli-Bianco e nel D.M. 232/2023
• § 3. Strutture sanitarie: obbligo di copertura e scelta degli strumenti
  • § 3.1. L’assicurazione delle strutture sanitarie
  • § 3.2. Le analoghe misure e l’assunzione diretta del rischio
• § 4. Liberi professionisti sanitari e obbligo di assicurazione
• § 5. Professionisti operanti nelle strutture: l’assicurazione per colpa grave
  • § 5.1. Le condizioni e i limiti delle azioni di rivalsa
• § 6. Quale copertura deve verificare il professionista sanitario?

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§ 1. L’assicurazione degli operatori sanitari prima della legge Gelli-Bianco

La legge n. 24/2017 si inserisce in un percorso normativo che aveva già affrontato il tema dell’assicurazione in ambito sanitario, tanto per i professionisti quanto per le strutture.

L’art. 5 del D.P.R. 137/2012, relativo alla riforma degli ordinamenti professionali, ha previsto l’obbligo del professionista di stipulare un’idonea assicurazione per i danni derivanti al cliente dall’esercizio dell’attività professionale. La violazione dell’obbligo costituisce illecito disciplinare.

Nel settore sanitario l’attuazione di questo obbligo ha attraversato una fase di incertezza. L’art. 3, comma 2, del d.l. n. 158/2012, noto come decreto Balduzzi, demandava infatti a un successivo regolamento la disciplina di alcuni aspetti delle coperture assicurative degli esercenti le professioni sanitarie.

Nel parere n. 686/2015, reso nell’affare n. 2471/2014, il Consiglio di Stato collegò l’operatività dell’obbligo alla previa emanazione di tale regolamento. Questa ricostruzione appartiene al quadro normativo dell’epoca e non può essere trasferita automaticamente alla disciplina attuale.

Per le strutture, l’art. 27, comma 1-bis, del d.l. n. 90/2014, conosciuto come decreto Madia, aveva già previsto l’obbligo di dotarsi di copertura assicurativa o altre analoghe misure per la responsabilità civile verso terzi e verso prestatori d’opera, a tutela dei pazienti e del personale.

Sono poi intervenute la legge Gelli-Bianco e la legge n. 3/2018, detta legge Lorenzin, che ha anche abrogato il comma 2 dell’art. 3 del decreto Balduzzi. Gli obblighi attuali devono quindi essere individuati coordinando la disciplina generale delle professioni con le disposizioni specifiche della legge n. 24/2017 e del D.M. 232/2023.

§ 2. Gli obblighi assicurativi nella legge Gelli-Bianco e nel D.M. 232/2023

L’art. 10 della legge n. 24/2017, rubricato Obbligo di assicurazione, distingue tre ambiti di copertura. Per individuare gli obblighi del professionista non basta considerare la qualifica di dipendente o libero professionista: occorre verificare anche l’attività concretamente svolta e il rapporto instaurato con il paziente.

Soggetto o attività	Copertura richiesta	Fonte normativa
Strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private	Copertura assicurativa oppure altre analoghe misure per la responsabilità civile verso terzi e prestatori d’opera. La scelta riguarda lo strumento di copertura, non la possibilità di restarne privi.	Art. 10, comma 1, legge 24/2017
Professionisti che operano fuori dalle strutture, al loro interno in regime libero-professionale oppure si avvalgono delle strutture per adempiere un’obbligazione contrattuale assunta con il paziente	Copertura assicurativa della propria responsabilità civile professionale.	Art. 10, comma 2, legge 24/2017
Professionisti operanti a qualunque titolo presso strutture pubbliche o private, compresi dipendenti e collaboratori	Adeguata polizza per colpa grave, con oneri a proprio carico, per le azioni recuperatorie previste dalla legge.	Art. 10, comma 3, legge 24/2017

Gli obblighi possono concorrere: chi svolge attività diverse deve verificare che tutte siano adeguatamente coperte. La sola polizza per colpa grave non equivale a una copertura completa della responsabilità verso il paziente.

Il D.M. 232/2023 disciplina i requisiti minimi delle polizze e delle misure alternative. Il regolamento definisce, tra l’altro, oggetto della garanzia, massimali differenziati in relazione al rischio, operatività temporale e requisiti organizzativi e finanziari per l’assunzione diretta del rischio da parte delle strutture.

Le coperture sono strutturate secondo il modello claims made, nel quale assume rilievo la prima richiesta risarcitoria ricevuta durante il periodo di operatività della garanzia, in relazione a fatti rientranti nel periodo coperto. Per le polizze relative alle azioni recuperatorie, il decreto contiene una specifica definizione di sinistro: occorre quindi verificare quale atto attivi la garanzia e quali siano gli obblighi di denuncia.

Quanto all’estensione temporale, l’art. 11 della legge n. 24/2017 prevede una retroattività decennale: la garanzia deve comprendere anche gli eventi verificatisi nei dieci anni precedenti la conclusione del contratto, alle condizioni previste per la sua operatività e per la denuncia all’assicuratore.

In caso di cessazione definitiva dell’attività professionale, per qualsiasi causa, deve inoltre essere prevista una garanzia ultrattiva decennale per le richieste risarcitorie presentate per la prima volta nei dieci anni successivi e riferite a fatti verificatisi nel periodo coperto, inclusa la retroattività. Questa garanzia si estende agli eredi e non è assoggettabile a disdetta. Non va confusa con una copertura automaticamente operante per dieci anni dopo qualsiasi scadenza o sostituzione della polizza.

Il sistema prevede anche l’azione diretta del danneggiato nei confronti dell’assicuratore della struttura o del professionista indicato nell’art. 10, comma 2, entro i limiti delle somme assicurate e alle condizioni dell’art. 12. Questa azione è distinta dalla funzione della polizza personale per colpa grave. La sua applicabilità al singolo caso richiede anche la verifica del regime temporale e della copertura interessata.

§ 3. Strutture sanitarie: obbligo di copertura e scelta degli strumenti

Il primo comma dell’art. 10 si rivolge alle strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private, stabilendo che queste:

«devono essere provviste di copertura assicurativa o di altre analoghe misure per la responsabilità civile verso terzi e per la responsabilità civile verso prestatori d’opera, ai sensi dell’articolo 27, comma 1-bis, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, anche per danni cagionati dal personale a qualunque titolo operante presso le strutture sanitarie o sociosanitarie pubbliche e private, compresi coloro che svolgono attività di formazione, aggiornamento nonché di sperimentazione e di ricerca clinica […]».

Art. 10, comma 1, legge 24/2017

Le strutture devono quindi garantire la copertura dei rischi indicati dalla legge. Possono farlo attraverso una polizza assicurativa oppure mediante altre analoghe misure, anche combinando assicurazione e assunzione diretta di una parte del rischio.

La possibilità di scegliere tra questi strumenti non rende facoltativa la copertura. Né l’assenza, nell’art. 10, di una specifica sanzione per l’inadempimento consente di negare l’esistenza dell’obbligo.

Il D.M. 232/2023 disciplina anche i requisiti delle misure alternative: la struttura che sceglie di trattenere il rischio deve rispettare le relative condizioni organizzative, finanziarie e di gestione dei sinistri.

Resta distinta la questione dell’accesso al mercato assicurativo. La disciplina non introduce un generale obbligo delle compagnie di accettare qualsiasi proposta proveniente dalle strutture. L’eventuale difficoltà a reperire una polizza, tuttavia, non elimina gli obblighi di copertura gravanti sulla struttura.

§ 3.1. L’assicurazione delle strutture sanitarie

La copertura della struttura riguarda la responsabilità civile derivante dalla propria attività, verso terzi e prestatori d’opera. Nell’ambito della responsabilità verso il paziente, occorre distinguere:

• la responsabilità per fatto proprio, ai sensi dell’art. 1218 c.c., ad esempio per carenze organizzative o per inadempimenti degli obblighi di prevenzione delle infezioni correlate all’assistenza;
• la responsabilità per il fatto dei professionisti dei quali la struttura si avvale, ai sensi dell’art. 1228 c.c., anche quando non si tratti di dipendenti;
• la copertura della responsabilità civile verso terzi degli esercenti le professioni sanitarie nei casi previsti dall’art. 10, comma 1, ferma la distinta disciplina dei professionisti indicati nel comma 2.

È quindi necessario distinguere la garanzia della responsabilità della struttura, anche per il fatto dei suoi ausiliari, dalla garanzia della responsabilità personale del sanitario. La verifica della polizza deve considerare entrambe le componenti, le attività effettivamente esercitate e i soggetti assicurati.

La disciplina prende in considerazione anche le prestazioni rese in regime di libera professione intramuraria, nell’ambito della sperimentazione e della ricerca clinica, in convenzione con il Servizio sanitario nazionale e attraverso la telemedicina. La copertura deve essere coerente con le attività concretamente svolte dalla struttura e rispettare i requisiti minimi del D.M. 232/2023.

Alle garanzie si accompagnano obblighi di trasparenza: ai sensi dell’art. 10, comma 4, le strutture devono rendere disponibili sul proprio sito internet le informazioni sulla compagnia assicuratrice, sui contratti e sulle relative clausole oppure sulle analoghe misure adottate.

§ 3.2. Le analoghe misure e l’assunzione diretta del rischio

Le analoghe misure consentono alla struttura di assumere direttamente, in tutto o in parte, il rischio dei risarcimenti. Rispetto all’assicurazione cambia il soggetto che sostiene economicamente il rischio: per la quota trattenuta, l’onere resta a carico della struttura.

Il D.M. 232/2023 richiede che questa scelta sia formalizzata con una deliberazione motivata degli organi competenti e accompagnata da adeguati presidi organizzativi e finanziari. Non basta, quindi, decidere di pagare gli eventuali risarcimenti con le risorse disponibili al momento della richiesta.

In particolare, il regolamento disciplina:

• il fondo rischi, destinato ai rischi individuabili alla chiusura dell’esercizio che possono dare origine a successive richieste risarcitorie;
• il fondo riserva sinistri, relativo alle richieste già presentate e non ancora liquidate, comprensivo dei relativi oneri di liquidazione;
• la verifica e la certificazione della congruità degli accantonamenti;
• le competenze e le procedure necessarie per valutare i rischi e gestire i sinistri.

Gli accantonamenti devono essere coerenti con l’attività svolta e con l’esposizione della struttura. La costituzione del fondo rischi non va confusa con un automatico obbligo di immobilizzare corrispondenti somme liquide: restano necessari l’adeguatezza degli importi e il rispetto delle regole di destinazione e gestione previste dal decreto.

Anche la protezione dei fondi dalle azioni esecutive deve essere descritta nei limiti normativi. L’art. 13 del D.M. 232/2023 richiama il regime dell’art. 1, commi 5 e 5-bis, del d.l. n. 9/1993 per la quota riferita a somme definitivamente stabilite in sede giudiziale o stragiudiziale a titolo di risarcimento. Non si può pertanto affermare che tutti gli accantonamenti siano indistintamente e integralmente impignorabili.

La gestione dei sinistri richiede inoltre un Comitato Valutazione Sinistri, proprio o in convenzione, con ruoli e funzioni individuati dalla struttura. Questo presidio riguarda anche le strutture assicurate. Quando una parte del rischio è trasferita all’assicuratore e una parte resta a carico della struttura, appositi protocolli devono disciplinare il coordinamento nell’istruzione, nella valutazione e nella liquidazione dei sinistri.

§ 4. Liberi professionisti sanitari e obbligo di assicurazione

L’art. 10, comma 2, della legge Gelli conferma l’obbligo assicurativo per il professionista sanitario che svolge attività fuori dalle strutture, opera al loro interno in regime libero-professionale oppure si avvale di esse per adempiere un’obbligazione contrattuale assunta direttamente con il paziente.

La copertura deve riguardare la responsabilità civile professionale, essere adeguata alle prestazioni effettivamente svolte e rispettare i requisiti minimi del D.M. 232/2023, compresi quelli relativi ai massimali e all’operatività temporale.

Non ogni attività svolta all’interno di una struttura coincide con la libera professione intramuraria. Quest’ultima è espressamente considerata anche dalla disciplina della responsabilità e della copertura della struttura. Per individuare la garanzia necessaria occorre quindi verificare chi abbia assunto l’obbligazione verso il paziente e quale sia il concreto assetto dei rapporti tra paziente, professionista e struttura.

Se il professionista opera anche presso strutture sanitarie o sociosanitarie, deve verificare altresì la copertura per colpa grave prevista dall’art. 10, comma 3. Le diverse garanzie possono essere coordinate, evitando sia duplicazioni sia lacune di copertura.

Il regolamento ammette anche l’adesione a convenzioni o polizze collettive e, per l’attività libero-professionale, coperture stipulate direttamente dalla struttura. Ciò che conta è che la garanzia sia effettivamente idonea rispetto all’attività del professionista e agli obblighi applicabili.

§ 5. Professionisti operanti nelle strutture: l’assicurazione per colpa grave

L’art. 10, comma 3, della legge n. 24/2017 impone a ciascun professionista sanitario che opera, a qualunque titolo, presso strutture pubbliche o private di stipulare, con oneri a proprio carico, un’adeguata polizza per colpa grave.

L’obbligo riguarda quindi dipendenti, collaboratori e altri professionisti operanti nelle strutture. La garanzia è destinata alle azioni di responsabilità amministrativa, rivalsa e surrogazione previste dalla disciplina della responsabilità sanitaria, secondo i rispettivi presupposti e limiti.

In particolare, la copertura riguarda le conseguenze patrimoniali delle azioni recuperatorie esercitate nei confronti del sanitario nell’ambito previsto dalla legge: ad esempio, la rivalsa della struttura privata, l’azione di responsabilità amministrativa promossa dal pubblico ministero presso la Corte dei conti e la surrogazione dell’assicuratore.

La polizza per colpa grave va distinta dall’assicurazione della responsabilità verso il paziente. Inoltre, il fatto che la legge ammetta la rivalsa anche in caso di dolo non significa che il dolo del sanitario sia assicurabile.

L’estensione della garanzia deve essere verificata alla luce della normativa e del contratto. Non si può presumere che una polizza per colpa grave copra indistintamente qualsiasi domanda di regresso avanzata da qualsiasi condebitore, ad esempio da un altro componente dell’équipe.

§ 5.1. Le condizioni e i limiti delle azioni di rivalsa

Le azioni recuperatorie nei confronti del professionista sanitario sono soggette a specifiche condizioni e limitazioni. Occorre distinguere la rivalsa civilistica dalla responsabilità amministrativa e verificare la disciplina applicabile al caso concreto, anche sul piano temporale.

L’art. 9 della legge n. 24/2017 limita la rivalsa ai casi di dolo o colpa grave. Nel settore pubblico, il comma 5 disciplina l’azione di responsabilità amministrativa esercitata dal pubblico ministero presso la Corte dei conti.

Il pagamento del risarcimento da parte della struttura non comporta automaticamente il diritto di recuperarne l’intero importo dal sanitario. Devono essere accertati i presupposti della responsabilità personale, il contributo causale della condotta e l’eventuale concorso di carenze organizzative. Anche il riparto al 50% tra struttura e professionista non può essere presentato come una soluzione invariabile per ogni caso di malpractice medica.

Le principali condizioni previste dalla legge Gelli-Bianco possono essere sintetizzate come segue.

PROFILO	REGOLA DA CONSIDERARE
Presupposto soggettivo	La rivalsa prevista dall’art. 9 è ammessa soltanto in caso di dolo o colpa grave.
Contributo causale	Occorre accertare la responsabilità del sanitario e l’eventuale concorso della struttura. La presenza di disfunzioni organizzative non esclude automaticamente ogni responsabilità personale.
Comunicazione del giudizio	L’art. 13 impone alle strutture e agli assicuratori interessati di comunicare al sanitario l’instaurazione del giudizio entro 45 giorni dalla ricezione della notifica dell’atto introduttivo, trasmettendone copia mediante PEC o raccomandata con avviso di ricevimento.
Comunicazione delle trattative	Deve essere comunicato entro 45 giorni anche l’avvio delle trattative stragiudiziali con il danneggiato, invitando il sanitario a partecipare. L’omissione, la tardività o l’incompletezza delle comunicazioni previste dall’art. 13 preclude l’ammissibilità delle azioni di rivalsa o di responsabilità amministrativa.
Termine annuale della rivalsa	Quando il sanitario non è stato parte del giudizio o della procedura stragiudiziale di risarcimento, la rivalsa può essere esercitata soltanto dopo il pagamento e, a pena di decadenza, entro un anno da esso. Non è un termine riferibile indistintamente a qualsiasi azione recuperatoria.
Limite nel settore privato	Per la colpa grave, l’art. 9, comma 6, prevede, per singolo evento, il triplo del maggiore reddito professionale, inclusa la retribuzione lorda, conseguito nell’anno di inizio della condotta causativa dell’evento oppure nell’anno precedente o successivo. Il limite non si applica ai professionisti indicati nell’art. 10, comma 2.
Responsabilità amministrativa	Il limite speciale dell’art. 9, comma 5, deve essere coordinato con la disciplina generale della responsabilità amministrativa, comprese le modifiche introdotte dalla legge n. 1/2026. Il triplo della retribuzione non va presentato come limite unico e invariabilmente applicabile.

Per la responsabilità amministrativa, la legge n. 1/2026 ha introdotto nella disciplina generale ulteriori limiti alla condanna, collegati al 30% del pregiudizio accertato e al doppio della retribuzione o degli altri compensi indicati dalla norma, salvi i casi di dolo o illecito arricchimento. Il coordinamento con la disciplina speciale sanitaria e l’applicabilità temporale richiedono una valutazione specifica.

Vi sono inoltre due garanzie processuali da ricordare: la sentenza pronunciata nel giudizio risarcitorio non fa stato nella rivalsa se il sanitario non ha partecipato a quel giudizio; la transazione intervenuta con il danneggiato, a sua volta, non è opponibile al sanitario nel giudizio di rivalsa, secondo l’art. 9, commi 3 e 4.

§ 6. Quale copertura deve verificare il professionista sanitario?

La copertura necessaria dipende dalle attività effettivamente svolte e dai rapporti con la struttura e con il paziente. La distinzione tra dipendente e libero professionista è utile, ma da sola non esaurisce la verifica.

Il professionista che opera presso una struttura deve verificare la polizza per colpa grave prevista dall’art. 10, comma 3. Se svolge anche attività rientranti nel comma 2, deve disporre della corrispondente copertura della responsabilità civile professionale.

Una copertura personale ulteriore può essere opportuna in relazione ai rischi concretamente assunti e alle garanzie disponibili presso la struttura. Questa valutazione prudenziale va distinta dall’individuazione degli obblighi di legge.

Prima di stipulare o rinnovare una polizza, è utile controllare almeno i seguenti aspetti:

• attività e soggetti assicurati: la descrizione del rischio deve corrispondere alle prestazioni effettivamente svolte e alle modalità del loro esercizio;
• tipo di responsabilità coperta: va distinta la garanzia verso il paziente da quella per colpa grave destinata alle azioni recuperatorie;
• massimali: devono rispettare i requisiti minimi applicabili ed essere valutati anche rispetto all’esposizione concreta del professionista;
• esclusioni, franchigie e scoperti: occorre comprendere quali rischi o quote di danno restino a carico dell’assicurato;
• operatività temporale: devono essere verificate retroattività, continuità tra polizze e garanzia in caso di cessazione definitiva dell’attività;
• denuncia del sinistro: è necessario conoscere gli atti che attivano la copertura, i termini e le modalità della comunicazione all’assicuratore.

Particolare attenzione va prestata ai cambi di assicuratore, ai passaggi tra strutture e alle variazioni dell’attività professionale. La presenza di una polizza, da sola, non assicura che ogni prestazione e ogni richiesta risarcitoria rientrino nella garanzia: la copertura deve accompagnare l’effettiva evoluzione dell’attività sanitaria.